差别化入户，超大城市放松户籍管控突破口?

　　界面新闻记者 | 赵孟

　　界面新闻编辑 | 翟瑞民

　　近日，广州市人力资源和社会保障局公布关于公开征求《广州市差别化入户市外迁入管理办法》（简称《办法》）意见的通告。《办法》提出，同时满足年龄在28周岁以下、全日制大专学历、连续缴纳社会保险满12个月，即可在广州7个区域入户。

　　界面新闻注意到，早在2020年，该《办法》就曾对外公布征求意见，但一直没有正式出台。2020版“办法”与此次公开的版本基本相同，最关键的市外迁入条件部分要求全部一致。不过，新版《办法》最后规定，本办法有效期为3年，而2020年的版本规定“征求意见稿有效期为5年”。

　　广州市人社局有关人士表示，该“征求意见稿”在2020年确实公开征求过意见，但不清楚为何当时没有出台。此次公示后预计将会正式出台，有关意见可以通过正式渠道反映。

　　业内专家当时对界面新闻表示，在超大特大城市全面降低落户门槛遇到困难的情况下，广州拟出台差别化落户新政是全国超大城市中首开先河的举措，此举或将为一线城市户籍制度改革提供新思路。

　　界面新闻注意到，差别化落户（入户）这一提法最早在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出现，该规划在第三篇“有序推进农业转移人口市民化”的第二节明确提出，“实施差别化落户政策”。

　　具体内容为，以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　随后，2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（简称《意见》）提出，按照人口规模来划分并确定各类城市的落户政策，充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。不过，当时差别化落户主要是针对不同人口规模城市制定的大方针。

　　时任公安部副部长黄明就该《意见》答记者问时指出，决定在全国实施差别化落户政策，对合理布局大中小城市和小城镇、合理引导人口分布将产生十分重要的作用。

　　黄明指出，需要兼顾大中小城市和建制镇、东中西部地区的不同实际，根据人口规模和综合承载能力的不同情况，实施差别化落户政策。具体来讲，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，也就是降低门槛。不过他也指出，严格控制特大城市人口规模，“这个政策导向是非常明确的”。

　　国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》明确，超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。

　　2020年以后，随着人口形势发生变化，各地“抢人”政策频频出台，其中一项重要措施就是放宽落户政策，包括西安、成都、武汉、重庆等地都在降低落户难度，有些接近“零门槛”。各个超大城市的政策虽然仍偏保守，但也在尝试小步慢走式分区域实施差别化落户。

　　此前在2020年12月16日，广州市人社局发布《广州市差别化入户市外迁入管理办法（公开征求意见稿）》提出，该市拟出台差别化落户政策，该政策的实施范围为：白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个行政区。

　　广州市拟规定，在广州差别化入户实施范围内就业或创业，且同时符合拥有国内普通高校全日制本科学历或学士学位（单证），或拥有国内普通高校全日制大专学历，或全日制技师学院预备技师班、高级工班毕业人员；年龄在28周岁及以下；申报时须在差别化入户实施范围区域内连续缴纳社会保险满12个月的，可在差别化入户实施范围内的行政区办理登记入户。此举被称为广州“史上最松”落户政策，引发热议。

　　2021年8月，杭州市人民政府办公厅印发实施《构建共建共享公共服务体系专项计划》，明确严格执行核心城区落户限制政策。九大星城分类执行控制、适度放开和鼓励落户的政策，完善“政策性落户+人才入户+居住证积分落户”政策体系，实行支持区域重点产业（企业）发展的差异化落户政策。

　　2021年11月，上海市试点在五个新城和自贸区新片区就业的本市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户。凡在嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇新城以及自贸区临港新片区就业的上海市应届研究生毕业生，只要符合基本条件就能直接落户。

　　华南城市研究会（智库）会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚曾对界面新闻表示，现在各大城市都在降低落户门槛，都在“抢人”。广州市面积达7400多平方公里，常住人口主要集中在约1000平方公里范围内的核心城区和中心城区，而包括从化、增城、南沙、白云等将近五六千平方公里的外围地区，人口密度相对较低。

　　“如果将广州市划分为核心区、中心城区和外围地区。核心区是市中心区域，如珠江新城、东山等区域，海珠、荔湾区等为中心城区。广州根据实际情况，在外围地区实行差别化落户政策，降低入户门槛，让更多的人进来，这个做法比较符合广州市的社会经济发展情况。”胡刚说。

　　中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示，在中国，尽管一些城市是超大特大城市，但城市的外围地区和远郊还有着很大的发展空间，人口和交通并不像核心城区、中心城区那样拥挤，核心城区、中心城区的人口也需要适当的疏解。

　　牛凤瑞同时指出，广州从自身的实际出发，设置差别化落户政策，对提升城市竞争力起着重要的作用。未来，广州仍需要加快差别化落户实施地区的城乡融合发展。“房价低、环境好，公共服务、基础设施配套齐全，这些都是城市远郊地区形成吸引力的重要因素。”他指出，特别是要加快差别化落户实施地区与核心城区、中心城区的相互融合，提升交通便利程度，缩短通勤时间。